Overslaan en naar de inhoud gaan
Praktijkvoorbeeld

Demissionaire dilemma’s

Kwartiermaker van het Instituut voor Bouwkwaliteit, Gert-Jan van Leeuwen, reageert op de recente ontwikkelingen rond de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen.

De afgelopen jaren is er geen onderwerp waarmee ik zo intensief bezig ben geweest als de stelselwijziging inzake de kwaliteitsborging van het bouwen. Eerst samen met Frans Fijen (†) als penvoerder van het visiedocument van de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht en vanaf najaar 2013 als ‘kwartiermaker’ onder de vlag van het Instituut voor Bouwkwaliteit. In die laatste rol heb ik ruim zicht op het proces van voorbereiding van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen en het uitvoeringsinstrumentarium.

De laatste maanden stonden vooral in het teken van de politieke besluitvorming over deze wet. Ik heb mij af en toe zeer verbaasd over sommige fasen in dat besluitvormingsproces. Op hoofdlijn zie ik het wetsvoorstel als resultaat van zorgvuldige en langdurige voorbereiding dat door amendering op het laatste moment uit balans wordt gebracht. Dit is deels inherent aan het stelsel van de parlementaire democratie, maar niettemin riskant. Ik doel vooral op de besluitvorming over amendementen.

Tot het laatst is aan de tekst van amendementen en toelichting gesleuteld door de indieners en anderen. Weliswaar wordt daarbij meestal – ook in dit geval – afgestemd met de betrokken minister of diens ambtenaren, maar het ‘denkraam’ van waaruit de indiener opereert kan op onderdelen of ten principale afwijken van dat van de minister c.s. Dat was ook het geval bij de amendementen 16 en 17 van toenmalig PvdA-Kamerlid Albert de Vries. Zo stelde hij in eerste termijn op 18 januari 2017 over de stelselwijziging naar private kwaliteitsborging onder meer: “Wij zien de noodzaak niet en wij vinden dit kwetsbaar.

Verlies aan consistentie

Door de verschillende vertrekpunten staan met name in de artikelsgewijze toelichting passages die strijdig zijn met elkaar en met de wet zelf. Daar tussenin zit het debat tussen minister en Kamer. De minister – zowel Blok als Plasterk – gaf bij amendement 16 (risicobeoordeling) en 17 (dossier) aan dat het niet de bedoeling is dat het bevoegd gezag het werk van de private kwaliteitsborger gaat overdoen. In de toelichting op amendement 16 dan lezen we: “Dit amendement regelt dat bij de vergunningaanvraag voor het bouwen van bouwwerken die onder het stelsel van kwaliteitsborging worden gebracht een risicobeoordeling wordt gevoegd. Een aanvraag voor een vergunning zal niet in behandeling kunnen worden genomen als de risicobeoordeling ontbreekt.

Waar het wetsvoorstel ervan uitgaat, dat de omgevingsvergunning wordt aangevraagd en – na beoordeling – wordt verleend op basis van het voldoen aan het bestemmingsplan en de welstandsnota gaat De Vries ervan uit dat het al zover is uitgewerkt dat een technische risicobeoordeling kan worden gegeven. (Door wie? De aannemer? De kwaliteitsborger?) De wijziging Mor zal dit oplossen door dit nieuwe indieningsvereiste te rubriceren als later in te dienen gegeven, uiterlijk drie weken voor de start van de bouw. De vergunning is dan al verleend, maar het bevoegd gezag kan de uitvoering verbieden als de risicobeoordeling niet is ingediend.

De uiteindelijke tekst maakt van het amendement een kan-bepaling: de risicobeoordeling moet worden ingediend, maar of het bevoegd gezag deze daadwerkelijk toetst (waaraan? met welke expertise? op welke wettelijke grond?) en vervolgens maatregelen (welke?) verbindt aan de bevindingen, laat het amendement in het midden. Dat roept echter wel de vraag op wat de consequenties zijn als achteraf blijkt dat de risicobeoordeling niet deugt maar de gemeente daartegen niet in het geweer is gekomen ook al beschikte zij over de informatie.

Bij amendement 17 stelt De Vries dat het overdrachtsdossier mede bestaat uit: “Een opleveringsdeel waarin de aannemer verklaart en aantoont dat hij aan de wettelijke regels en prestatie-eisen heeft voldaan (het deel met publieke verplichtingen).” En: “(…) de bevoegdheid van het bevoegd gezag binnen 10 werkdagen na ontvangst van de melding te beslissen dat het bouwwerk niet in gebruik mag worden genomen, bijvoorbeeld omdat het dossier niet volledig is of omdat middels het dossier onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat aan de wettelijke regels en prestatie-eisen is voldaan.

De aannemer moet op grond van Woningwet artikel 1b en 2 bouwen in overeenstemming met de Bouwbesluit-eisen, maar in het nieuwe stelsel is de kwaliteitsborger degene die erop toeziet en bij gereedmelding verkaart of dit gebeurt. In de ontwerp-AMvB wordt ook amendement 17 vertaald in een kan-bepaling, maar eigenlijk is die overbodig. Als het bevoegd gezag, al dan niet op grond van signalen dat de verklaring van de kwaliteitsborger in twijfel moet worden getrokken, na de gereedmelding concludeert dat het bouwwerk in strijd is met het Bouwbesluit kan daartegen handhavend worden opgetreden. Dat kan ook zonder de tekst van het amendement en ook zonder een nadere uitwerking bij AMvB. Als de strijdigheid dermate groot blijkt dat bijvoorbeeld veiligheid en gezondheid in het geding zijn, kan het gebruik worden verboden, zelfs als dat feitelijk al begonnen is. Uiteraard vergt dit zorgvuldige, beleidsmatige belangenafweging en proportionaliteit.

Het oorspronkelijke wetsvoorstel bevat een ‘dossier bevoegd gezag’ en de verklaring van de kwaliteitsborger die beide onlosmakelijk horen bij de gereedmelding. Het ontbreken ervan is reden genoeg om ingebruikname te verbieden. Samen komen die binnen de context van de oorspronkelijke opzet overeen met wat De Vries vraagt, zij het dat het dossier niet is bedoeld ter onderbouwing van de verklaring. Als meer gegevens nodig zijn om de twijfel weg te nemen of te bevestigen heeft het bevoegd gezag het volste recht om die op te vragen.

Ongeschreven staatsrecht

De wijze waarop het dossier en ook de risicobeoordeling worden neergezet in de ontwerp-AMvB laat zich typeren als het in overeenstemming brengen van de ideeën van de indiener met de hoofdopzet van het wetsvoorstel, zoals dit sinds april 2016 bij het parlement ligt. Gaat de minister daarmee zijn boekje te buiten en is hier zelfs sprake van ‘détournement de pouvoir’ zoals Nico Scholten stelde op 30 mei jl. op Omgevingsweb? Naar mijn mening niet, maar ik geef toe dat dit ongeschreven staatsrecht mij aanvankelijk ook verbaasde. De werkwijze is echter in wezen heel logisch in een stelsel waarin wetgeving tot stand komt in samenspraak tussen regering en parlement.

De minister heeft een handvol mogelijkheden om te reageren op een amendement. De uitersten zijn het overnemen ervan aan de ene kant en het onaanvaardbaar verklaren aan de andere kant, al dan niet gevolgd door het intrekken van het wetsvoorstel. Minder vergaand is het ontraden van het amendement. Minister Plasterk koos in tweede termijn op 16 februari de neutrale variant “Ik laat het over aan het oordeel van de Kamer,” maar dan wel met de (niet-neutrale!) toevoeging dat hij de amendementen zo las, dat de gemeenten de risicobeoordeling en het dossier gebruiken in het kader van de handhavende taak die zij hebben. Deze kanttekening is daarmee onderdeel geworden van de wet zoals aangenomen door de Tweede Kamer.

Had het anders gekund? Ja, als de indiener de interpretatie die de minister gaf aan zijn amendementen te mager vond, had hij dat voor de stemming in de Kamer moeten zeggen. Dan was het aan de minister geweest om de amendementen alsnog te kwalificeren als onaanvaardbaar. Sommigen opperen zelfs dat hij dat ongeacht de inbreng van De Vries had moeten doen, maar daarmee wordt voorbijgegaan aan het dilemma waarin de minister zich – toen nog niet demissionair – eind februari bevond. Zou hij gezien de opstelling van De Vries (“stelselwijziging onnodig en kwetsbaar”) en de inconsistentie tussen amendementen en hoofdopzet het onaanvaardbaar hebben uitgesproken, dan zou de PvdA hoogstwaarschijnlijk hebben tegengestemd en mogelijk anderen ook. Daarmee kwam bij de toenmalige stemverhoudingen (PvdA 35 zetels) de meerderheid in gevaar.

Schipbreuk in het zicht van de haven

Inmiddels is de Eerste Kamer aan zet en tot verrassing van velen dreigt het wetsvoorstel daar alsnog te stranden, nu door de opstelling van het CDA. Mijns inziens merkte mevrouw De Vries-Leddegoor terecht op dat de amendementen van de PvdA het wetsvoorstel niet beter en duidelijker hadden gemaakt. Zij maakt met name bezwaar tegen de consequenties die diverse amendementen hebben voor de verzwaarde aansprakelijkheid en verantwoordelijkheid van de aannemer. Door de stemverhoudingen in de senaat wordt het wetsvoorstel niet aangenomen zonder de steun van het CDA, maar de opstelling van deze fractie is zodanig, dat dit alleen kan lukken via een novelle. Dit komt er op neer dat een gewijzigd wetsvoorstel in procedure moet worden gebracht, om te beginnen bij de Tweede Kamer. Dat gaat al gauw een jaar extra kosten als het niet meer is en met een ongewisse uitkomst.

Feitelijk vraagt het CDA om het flink terugschroeven van hetgeen per amendement wordt toegevoegd in BW artikel 754 (aanscherping waarschuwingsplicht) en om het alsnog inwilligen van het door de Tweede Kamer verworpen amendement Ronnes op BW artikel 758 om de aangescherpte aansprakelijkheid voor gebreken te nuanceren, zodat deze aanscherping alleen geldt voor niet-professionele opdrachtgevers. Daarnaast wil het CDA verdere verduidelijking van wat het bevoegd gezag nu wel en niet mag of moet doen in het kader van het toezicht en de handhaving. De novelle vraagt dus om evenwicht tussen de wensen van PvdA en CDA en dat kan gezien de politieke stand van zaken nog een lastige opgave worden.

Hoewel ik het eens ben met de aangehaalde hoofdconclusie van mevrouw De Vries over de kwalitatieve effecten van de amendering op het wetsvoorstel, vind ik het toch onbegrijpelijk dat het CDA deze wet, die voortvloeit uit het regeerakkoord Rutte I met de CDA-ministers Donner en Spies als trekkers van dit dossier, laat stranden in het zicht van de haven. Wico Ankersmit, directeur VBWTN ziet dit als de succesvolle lobby van Bouwend Nederland of de B4, de vier grootste bouwers. Mevrouw De Vries verklaarde haar opstelling uit de kerntaak van de Eerste Kamer om wetsvoorstellen te toetsen op rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Het lobbyverwijt wees ze bij voorbaat van de hand. Hoe het ook zij, het nee van het CDA is een zeer kostbare beslissing waarmee 20 jaar zeulen en trekken aan dit dossier misschien niet helemaal ‘weg’ zijn. Maar of de weg van de novelle een herkansing is die tot verbetering leidt of tot verwatering valt niet te voorspellen.

Ing. Gert-Jan van Leeuwen
Kwartiermaker iBK, vm. directeur VBWTN, vm. hoofd BWT

 

Dossiers: 
Procesfase: 
Voorbereiding, Uitwerking, Uitvoering/Realisatie, Wetgeving, Ontwikkeling, Ontwerp, Gebruik
Doelgroep: 
Plantoetser, Opdrachtgever, Ontwerper, Inspecteur, Adviseur BWT, Adviseur, Architect/ontwerper, Beleidsmedewerker, Gemeentebestuurder, Coördinator BWT, Constructeur, Aannemer